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        加強資源環境承載力研究應用 科學引導國土空間開發和保護

        【信息來源:中國自然資源報 】 【作者:劉天科 周璞】 【發布時間:2018-10-10】 【預覽:

        資源環境承載力評價與國土空間規劃的關系

        改革開放40年來,我國經濟社會發展取得了世界矚目的成就,快速城鎮化、工業化使得我國國土空間經歷了前所未有的巨變,也帶來了不容忽視的生態環境問題。“建立資源環境承載能力監測預警機制”“建立國土空間規劃體系”均是推動生態文明建設的重大決策部署,也是全面深化改革的創新性任務。夯實資源環境承載力基礎研究與應用,科學引導國土空間開發保護,促進形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產生活方式,是貫徹新時代下新發展理念的必然要求。

        國外資源環境承載力研究追溯

        承載力這一概念最早出現在工程學,后逐步被引用到資源學、生態學和人口統計學等相關領域。縱觀全球資源環境承載力研究進程,在理論研究方面,從僅考慮資源環境等自然因素的生物種群承載力理論,發展到研究科技進步、生活方式、知識水平、管理能力以及人類自身文化社會因素對承載力的影響;在應用方面,從最初的計算畜牧業最大載畜量和資源約束下的可載人口規模,到隨著可持續發展理念的普及,向旅游承載、生態保護、環境管理等更寬、更深的領域發展。

        起源奠基階段。關于承載力的概念起源眾說紛紜,多數學者認同承載力首次明確提出是在1922年Hadwen和Palmer的一篇關于放牧地管理的文章中,其特定含義是指在某一環境條件下,某種生物個體可以存活的最大數量。1953年Odum在《生態學原理》中賦予了承載力概念比較精確的數學形式,將承載力概念定義為“種群數量增長的上限”,反映生物在自然條件制約下種群數量呈S型的增長規律。承載力研究在其起源奠基階段主要以理論探討為主,主要研究生物種群增長規律和糧食制約下的人口問題。

        應用探索階段。20世紀60~70年代全球性資源環境危機爆發,承載力研究不再局限于單純的理論研究,而被廣泛應用于人類經濟社會活動實踐中,主要研究資源環境制約下的人類經濟社會發展問題。該時期以1972年羅馬俱樂部發表的《增長的極限》及聯合國糧農組織、教科文組織等開展的研究影響最大。羅馬俱樂部利用系統動力學模型構建了著名的“世界模型”,深入分析人口增長、經濟發展(工業化)同資源過度消耗、環境惡化和糧食生產的關系,并預測到21世紀中葉全球經濟增長將達到極限。隨后聯合國糧農組織、教科文組織等開展了土地生產能力研究。到80年代初期,隨著《增長的極限》影響不斷擴大,承載力已應用于不同的科學領域,人類承載力所考慮的制約因素由馬爾薩斯時期的糧食問題,擴展到土地、水、能源、環境、生態系統退化等問題,衍生發展出了土地承載力、水資源承載力、環境承載力、生態系統承載力等相關研究,并從單要素制約承載力發展到多要素制約的系統承載力。

        理論深化階段。1987年世界環境與發展委員會發表了影響全球的《我們共同的未來》報告,首次提出了可持續發展理念,引導人們將環境保護與人類發展切實結合起來,推動了作為可持續發展度量指標的承載力概念的研究與應用。1991年世界自然保護聯盟(IUCN)、聯合國環境規劃署(UNEP)和世界野生生物基金會(WWF)共同發布《保護地球——可持續生存戰略》,提出地球承載力為地球或任何一個生態系統所能承受的最大限度的影響,人類可以借助技術來增大承載力,但往往是以減少生物多樣性或生態服務功能為代價的,這一最大限度取決于系統自身的更新或對廢棄物的安全吸收能力。1995年諾貝爾經濟學獎獲得者Arrow等在Science上發表《經濟增長、承載力和環境》,在學界和政界均引起極大反響,文中提出自然界的承載能力不是固定或靜態的,它取決于技術、偏好、生產和消費結構,以及物理和生物環境之間不斷變化的相互作用狀態。這一時期,人們逐步探索除自然資源環境以外的科技進步、制度管理、社會文化、消費方式等因素對承載力的影響作用。

        實踐佐證階段。20世紀90年代后,隨著資源全球化流通與配置的趨勢日漸明顯,承載力在區域尺度下存在較大不確定性和不一致性,公眾與學者關注的焦點向生態退化、環境污染、旅游承載等方向轉移。歐美等主要發達國家開始逐步將承載力研究引入到旅游承載力、生態保護地和國家公園等規劃與管理中,并形成了一系列指南規程與管理制度。如:聯合國環境規劃署在20世紀90年代末開展了地中海旅游承載力研究,1996年美國佛羅里達州社區事務廳開展了佛羅里達群島地區承載力研究,歐盟于2000年開展了《歐洲旅游目的地承載能力的界定、測量和評價》,美國環保局2002年進行了四個鎮區的湖泊環境承載力研究。同時,資源環境承載力在指導服務城市建設和區域發展規劃等領域的探索仍未停止,如:印度尼西亞將承載力納入了《空間規劃法》,美國2014年發表的《阿靈頓市未來遠景綜合規劃》開展了詳細的城市承載力研究。承載力研究不再局限于“容量、規模上限”,而是更聚焦于自然資源環境系統與人口經濟社會系統之間的復雜聯結關系,發揮管理工具的效能。

        國內資源環境承載力研究回顧

        縱觀國內資源環境承載力研究,經歷了從資源承載力擴展到環境和生態承載力,從單要素評價發展到綜合評價,從理論研究深入到實踐應用的演變歷程。從20世紀80年代開始開展的土地資源承載力研究,成為近30年來資源、人口、生態等諸多領域的熱點問題,20世紀90年代后逐步擴展到水資源、森林資源、海洋資源、礦產資源以及環境承載力、生態承載力、綜合承載力等領域。近年資源環境問題日漸突出,加之自然災害頻發,從決策層到普通群眾普遍認識到資源環境承載力評價對于地區人口規模、產業布局、城市規劃等重要的指導作用,資源環境承載力研究在資源、產業、空間規劃中的應用逐步強化。自黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局以來,國內資源環境承載力研究再掀研究高潮。

        由土地資源開啟的單要素承載力研究。土地資源承載力是國內開展最早、應用最廣的承載力研究領域。1986年受全國農業區劃委員會委托,中國科學院自然資源綜合考察委員會開展了“中國土地資源生產能力及人口承載量研究”,1989~1994年原國家土地管理局與聯合國糧農組織合作完成了“中國土地的食物生產潛力和人口承載潛力研究”,2000年科技部立項繼續開展了“中國農業資源綜合生產能力與人口承載能力研究”。這三次國家尺度重大研究著重評估了我國土地承載力的總量、地域類型和空間格局,基本奠定了我國土地承載力內涵、理論與方法基礎。水資源承載力是繼土地資源承載力之后研究較多的領域,以施雅風院士為代表的中科院水資源新疆課題組于1989年率先提出了水資源承載力的概念,由此掀起了以北方干旱地區居多的大量水資源承載力研究工作。20世紀末期,隨著國內環境問題的不斷顯化,國內學者針對大氣環境、水環境和土壤環境等開展了一系列環境承載力研究,如:北京大學開展的“福建省湄洲灣開發區環境規劃綜合研究”。至此,承載力評價在資源、環境與經濟社會的各領域得到了不同程度拓展。

        以綜合承載力為核心的理論實踐探索。20世紀90年代后越來越多的學者認識到單一要素承載力研究的局限性和片面性,并著眼于資源環境承載力綜合研究。以毛漢英、方創琳等為代表的學者分別在環渤海地區、干旱區綠洲系統等區域開展了諸多研究,探討了區域承載力的定義、特點、影響因素等。自2006年發布的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃》提出“提高城市綜合承載力”以來,資源環境綜合承載力研究成為承載力理論研究的熱點問題。中國科學技術協會2008年開展的《城市承載力及其危機管理研究》,基于P-S-R模型對我國五大城市群承載力進行了評價。這一時期,在農業生態區劃法、定額估算—供需平衡法、容量評估法等相對成熟的單要素承載力評價方法基礎上,生態足跡法、能值分析法、狀態空間法、系統動力學法、神經網絡分析等綜合分析方法逐步應用成熟。

        以資源和空間規劃為重點的應用指導。國內以政府為主導開展的承載力評價和應用典范主要體現在主體功能區規劃、災后重建規劃、國土規劃等。2004年由國家發展改革委主導開展的國家主體功能區規劃編制,比較系統地將資源環境承載力原理引入,將資源環境承載力及其對人類經濟社會活動的影響作為地域功能識別的重要維度。并且,全國31個省份均編制了省級主體功能區劃。至此,資源環境承載力從理論到實踐,已成為國家規劃與區域發展的科學基礎和核心指標之一。2008年汶川特大地震災后恢復重建中,資源環境承載力綜合評價成功運用于指導災區恢復重建總體規劃,此后,玉樹地震、舟曲特大山洪泥石流災害和蘆山地震災后重建規劃都將資源環境承載力作為重要基礎和依據,為災區統籌人口分布、經濟布局和國土利用提供科學依據。2009年原國土資源部與國家發改委牽頭聯合28家部門,共同開展《全國國土規劃綱要(2016~2030年)》編制,強調“在深入開展資源環境綜合承載力評價的基礎上,突出加強國土生態安全建設”。全國資源環境承載力評價以建設性開發為重點,就我國全域資源稟賦、環境本底和生態條件對國土開發的空間適宜性與限制性特征進行了系統判別。此外,自2010年以來,原國土資源部、中國地質調查局組織開展了“全國資源環境承載能力調查評價與國土資源綜合監測”“典型地區國土資源環境承載力評價與監測預警”“全國國土資源環境承載力評價”等一系列重大專項研究項目,并部署了長江經濟帶、京津冀地區等重點區域以及天津、山東、福建、河北等多個省、市、縣不同層級的國土資源環境承載力評價試點,形成了較為完善的資源環境調查評價技術體系和豐富成果,在《全國國土規劃綱要(2016~2030年)》、省級國土規劃以及《京津冀協同發展土地利用總體規劃》等編制研究中得到了推廣應用。

        理論深化提升與技術規范探索出臺。自2013年十八屆三中全會明確提出要“建立資源環境承載能力監測預警機制”以來,政界、學界和社會公眾對資源環境承載力評價越發關注。針對“指標參數不規范、方法流程不統一、評價結果不可比”的關鍵技術問題,資源環境承載力的概念內涵、理論框架進一步深化提升,三維生態足跡等新的評價預警方法不斷創新應用,一系列評價預警技術規程相繼出臺。2015年原國家海洋局發布了《海洋資源環境承載能力監測預警指標體系和技術方法指南》。2016年國家發改委等12部委和中國科學院聯合印發了《資源環境承載能力監測預警技術方法(試行)》,闡述了資源環境承載能力監測預警的基本概念、技術流程、指標體系、指標算法與參考閾值、集成方法與類型劃分等技術要點,指導各省(區、市)形成承載能力監測預警長效機制。同年,原國土資源部辦公廳印發了《國土資源環境承載力評價技術要求(試行)》,以土地資源、地質環境、地下水資源、礦產資源為主導要素,綜合考慮生態狀況和環境質量等要素,構建了統一規范的評價預警指標體系、技術流程,明確了工作內容、成果要求和應用方向等;水利部辦公廳印發《全國水資源承載能力監測預警技術大綱(修訂稿)》。2018年原農業部辦公廳印發了《畜禽糞污土地承載力測算技術指南》。此外,面向地方國土空間規劃編制需求,湖南、安徽等開展了資源環境承載力評價的實踐工作,并結合地方實際修訂了地方性的國土資源環境承載力評價和監測預警技術規程。

        新時代下生態文明建設的現實訴求

        改革開放以來,伴隨經濟社會快速發展而產生的資源環境問題備受重視,尤其是進入新時代以后,生態文明納入社會主義現代化建設“五位一體”的總體布局,這為資源環境承載力研究帶來了前所未有的機遇。2013年中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“建立資源環境承載能力監測預警機制,對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施”,2015年中共中央國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》再次強調建立資源環境承載能力監測預警機制并提出了相關具體要求。此外,在其他中央和國家層面的一系列決策部署中,圍繞“綠色城鎮化”“海洋管理”“紅線管控”等主題,賦予了資源環境承載力一系列重要任務,標志著我國已將資源環境承載力監測預警列入生態文明制度建設體系中,是全面深化改革的一項創新性工作,并成為政府常態化管理和決策的重要基礎。

        2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》,明確了資源環境承載能力監測預警的總體要求、管制措施、管理機制和保障機制,以推動實現資源環境承載能力監測預警規范化、常態化、制度化,引導和約束各地嚴格按照資源環境承載能力謀劃經濟社會發展。歷經3年的技術方法、試點實踐和工作機制等探索,首個關于資源環境承載能力監測預警工作的高層次文件得以問世,這標志著我國資源環境承載能力監測預警工作逐步邁入規范化、常態化、制度化發展階段。

        黨的十九大做出了深化機構改革的重大決策部署,日前16部門的“三定方案”集中出臺,其中自然資源部整合了原國土資源部等8個部門的相關空間規劃及資源管理職能,將負責我國全部陸域和海域的空間規劃、國土空間生態修復、自然資源調查監測評價、合理開發利用等監管。這意味著,長期以來由于管理體制造成的資源環境要素分割這一阻礙將有效清除,空間規劃管理體制改革取得重大突破,必將更有利于實現資源環境承載力研究的應用成效。為了更好地承接職能職責轉換,承載力評價應從以下幾點發力:一是制定自然資源環境監測能力建設方案,完善自然資源環境監測站網布設;二是建立自然資源環境承載力監測數據庫,整合土地、礦產、水、森林、草原、濕地、海洋等監測、調查、普查、測繪、統計數據,構建承載力評價與監測預警系統和信息技術平臺,實現數據信息共享、智能分析和決策支持;三是推進資源環境承載力在國土空間規劃和用途管制領域的實踐應用,服務提升空間治理能效;四是加快出臺應對區域承載力升降的自然資源、財政、產業、投資等細化配套政策,發揮政策工具的實效價值。

        服務國土空間規劃的應用展望

        建立國土空間規劃體系是生態文明建設的重要內容,是自然資源管理體制改革的重大突破。自然資源部的組建成立開啟了空間規劃的新時代,國土空間規劃作為各級區域發展戰略的空間部署,其內容重點聚焦于國土空間布局體系構建(包括生態保育格局、人口集聚格局、經濟發展格局等)、自然資源開發利用與保護、生態建設與整治修復、空間管制規則和措施制定等,一定程度上支撐校正各類資源在空間上的錯配。不同層級、不同類型地區在規劃內容、規劃尺度、管制規則等方面各有側重。基于本研究團隊多年來對資源環境承載力的理念內涵、技術流程以及成果應用等方面的持續深入探索,面向新時代下國土空間規劃體系改革的迫切需求,主要形成以下幾點認識與建議:

        確立兼具科學性與現實性的內涵和目標,構建可溯源、易應用的評價技術思路。在大力推進生態文明建設的戰略背景下,資源環境承載力以“自然—經濟—社會”復合系統為研究對象,是指一定區域在一定時期內,在保障生態系統自我維持與調節能力良性發展的前提下,資源環境的供給和納污能力,并維持區域主體功能(包括社會經濟活動規模、強度和結構等)可持續發展的能力。資源環境承載力研究的目的是通過揭示自然和經濟社會發展演變規律,客觀認識和評價自然資源環境開發利用條件,協調國土空間開發結構和總體格局,從而構筑合理的人地關系,實現人與自然和諧發展。其科學性與可持續發展理念一脈相承,其應用性與國家戰略緊密契合。

        在目前現有的理論水平條件下,承載力研究應結合可持續發展實踐和管理需求,由單純評價向與目標規劃、空間分析、決策支持系統相結合的方向發展。因此,從增強實用性角度出發,并考慮我國幅員遼闊、地域差異明顯的實情,按照“分級—分類—分層次”的總體思路開展評價工作,分級評價是指要綜合考慮評價區域的空間范圍和尺度,分類評價是指要綜合考慮評價區域的功能定位和發展階段,分層次評價是指根據承載主體對承載客體作用力的遞階層次結構,分別進行本底評價—狀態評價—趨勢預警。目前已出臺的相關技術規范側重對分級評價、分類評價做出了詳細指導,分層次評價的系統論述較少。

        資源環境承載力分層次評價注重對承載力內在機理的揭示和邏輯關系解釋,具體評價內容可理解如下:承載本底評價,以自然資源環境系統稟賦條件分析為切入點,評價區域生態系統的自我維持與調節能力、資源與環境子系統的供給與納污能力;承載狀態評價,核心任務是測度人類活動是否處于自然資源環境系統承受范圍,資源環境供給、納污能力與人類社會需求的平衡、匹配情況;承載趨勢預警,預測資源環境承載狀態的變化趨勢、速度以及達到預警閾值的時間節點或危急程度,落腳于確定區域發展限制性因素和可持續發展方向研究。分層次評價反映了“歷史、現狀、未來”三個時間維度,更加提升了承載力評價的科學性和成果應用價值,其成果針對國土空間規劃的關鍵內容具有不同的應用方向。

        緊扣空間格局、資源利用、生態建設等核心內容,服務支撐國土空間規劃編制。黨的十八大以來,黨中央和國務院在多個重要文件中先后強調要“在承載力評價的基礎上開展國土空間規劃”。對于新時代下的國土空間規劃,資源環境承載力評價具有先導性和基礎性的重要功能。根據本研究團隊長期開展的相關理論與實踐研究,資源環境承載力評價體系圍繞“國土空間開發格局與結構優化、資源合理配置與節約高效利用、自然生態系統和環境建設與保護”三大內容,可從“保紅線、嚴標準、優布局、調結構、重防治、控規模”等具體方面,與國土空間規劃及資源環境管理應用實現緊密對接。

        引導國土空間開發格局與結構優化。資源環境單要素承載本底評價是人口、經濟發展格局測算的重要基礎,如:可利用水資源總量對人口集聚規模的限制,可建設土地資源對工業和其他產業規模和布局的限制;綜合本底評價則反映了不同主體功能類型國土空間開發的適宜性和限制性,根據不同層級開展評價的單元尺度不同,宏觀層面引導科學規劃城鎮建設格局、農業生產格局以及生態安全格局,微觀層面為生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等具體紅線劃定以及產業集聚開發區、交通基礎設施等重大建設項目選址提供基礎支撐。資源環境承載狀態評價摸清了國土空間開發格局與資源、環境和生態的協調關系,可指導區域發展功能定位調整、不同區域開發優先時序的確定,更是指導空間管制規則和政策措施制定的基本準繩之一。資源環境承載趨勢預測預警實現了資源環境承載力評價的動態性與預期性,可用于指引未來區域發展功能完善和國土空間開發目標設定。

        推進資源合理配置與節約高效利用。資源環境承載力評價的基礎是確定資源最大可開發閾值、自然環境的環境容量和生態系統的生態服務功能量。水、土、礦產、海洋等資源承載狀態評價多涉及各項資源的人均占有標準,其結果也是對資源開發利用節約集約程度的有效測度,結合資源環境承載本底條件,可指導節地、節水、節能、節礦等標準與準入門檻的制定和調整。結合資源承載趨勢預警,預估未來發展潛力,可判別是否實施資源開發利用規模總量、強度控制,以及為總量控制目標指標的確定、分解提供科學依據,進而以總量控制倒逼資源開發利用方式轉變,以資源利用效率和效益為杠桿優化資源配置。

        促進自然生態系統和環境建設與保護。耕地、水、海洋、地質、生態等要素的承載本底評價,通過比較識別承載主體的短板要素,以“底線思維”體現區域發展劣勢與制約因素,為國土空間分類保護確定數量底線和排污上限,并落實到空間紅線。根據資源環境承載狀態和國土空間規劃功能,服務支撐區域準入條件制定,明確允許、限制、禁止的產業和項目類型清單,提出開發建設、農業生產、礦產開采、旅游開發等活動的規模、強度、布局和環境保護等方面的要求。此外,承載狀態評價還為水土流失綜合治理、采煤沉陷區治理、生態退耕等國土綜合整治重大工程、項目的部署實施明確了具體目標和方向,是資源環境風險預防和問題治理的直接依據。

        推進長效聯動監測預警機制構建,支撐服務國土空間規劃運行管理機制。資源環境承載力動態監測預警機制,是推進生態文明建設的基礎性保障,同時也是國土空間規劃順利實施和成效監管的有效保障,應立足現狀、謀劃長遠。以國土空間基礎信息平臺建設為基礎,整合原國土、住建、農業、林業、水利等部門專項監測系統,統一規范調查監測指標、時點和標準,建立健全以“國家—省—市—縣”四級為主體、以“重點流域、重點地區”為補充的資源環境監測網絡體系和動態數據庫,搭建集數據采集處理、承載力評價、預警發布和響應服務等多功能的監測預警技術平臺,制定承載力監測預警工作制度并組織運行,定期發布評價結果與預警信息。

        隨著資源環境承載力監測預警機制的建立完善,將監測—評價—預警有機結合,貫穿國土空間規劃決策、執行監督和影響評估三個階段,逐步建立起服務生態文明建設的源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的空間規劃運行管理工作體系。源頭嚴防,將資源環境承載力評價作為國土空間規劃的法定前置程序,依據評價成果設定資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線,樹立清晰的自然資源與生態保護空間邊界和數量限值目標,科學編制國土空間規劃,從源頭防范資源損耗嚴重、生態環境惡化的風險。過程嚴管,嚴格落實國土空間用途管制,以國土空間承載適宜性為參考嚴格審批國土空間用途轉換,對自然資源數量質量、生態環境、國土開發強度和國土空間格局實行動態過程監管,強化節地、節水、節能、節礦、減排等標準執行,整合并推廣國土綜合整治,有效提高資源利用效率、污染防治能力和生態保護成效。后果嚴懲,將資源環境承載力評價作為國土空間規劃執行效果后評估的重要內容,通過開展全方位自然資源與生態環境監測預警,以資源環境承載力為監測考核手段,對資源消耗和環境容量接近或超過承載力紅線的地區進行警示警告和責任追究,保障空間規劃執行有力有效。

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        中國國土資源經濟

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